Por Ricardo Gomes*
Infelizmente o ditado “Quem não tem competência não se estabelece..”, não é verdadeiro em termos políticos, pois, há uma série de prefeituras, já encerrando 75% do Mandato, onde se observa claramente que a nossa Legislação Eleitoral faz muito mal ao permitir que pessoas sem nenhuma capacidade, sem qualquer habilitação técnica / intelectual l, literalmente, governem a vida (Saúde, Educação, Transporte, Água, Coleta de lixo, etc), de milhares de famílias, por anos, de maneira incompetente e inconsequente, que, se fosse na iniciativa privada, não conseguiria gerir um carrinho de sorvetes, tamanha a incompetência e a incapacidade gerencial.
Estamos em plena época onde, em tese, a maioria dos Municípios, após Audiências Públicas, debates e pareceres de Secretários Municipais de cada pasta e das Comissões temáticas das Câmaras de Vereadores, deveriam estar encaminhando ou até aprovando, suas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que, com os devidos ajustes, estariam por ajustar os últimos 25% do Plano Plurianual (PPA), para o período 2017/2020, porém a realidade, lamentavelmente é outra:
- A maioria dos Secretários é inapta e não tem a menor ideia do que fez em 2019, a não ser passar os dias de forma improdutiva e sem montar planejamento nenhum sobre nada de sua pasta;
- Quase todos desconhecem o PPP, a LDO, a Lei Orgânica e qualquer outra Norma sobre Gestão Pública, ainda que só de seu município, por isso ignoram os benefícios da boa Gestão Tributária Municipal;
- A esmagadora maioria dos Prefeitos não fez, nem nunca debateu, nem com seus Secretários, muito menos com a população e menos ainda com Vereadores, nenhuma linha do PPA nem de qualquer LDO, e isso, embora quase nunca corretamente percebido, traz consequências terríveis, por que, na prática, durante o exercício financeiro, se nota claramente que cidades inteiras são “gerenciadas” (?) por cegos, cheios de discurso politiqueiro, que não suportariam 30 minutos de uma Tomada de Contas feitas por um estagiário competente, tamanha a inobservância à TODAS as Leis Vigentes que normatizam procedimentos de Gestão Administrativa (LRF, 4.320/1964; 8666/1993; 12.527/2011).
No tocante à Normas de Gestão de Recursos Públicos, o mínimo que se pode exigir é que Prefeitos, Secretários Municipais e Vereadores, por obrigação legal, saibam que, em seu artigo 165, a Constituição prevê três leis de iniciativa do Poder Executivo para regular o uso dos recursos públicos:
- Plano Plurianual (PPA)
- Diretrizes Orçamentárias (LDO)
- Planejamento Anual (LOA).
Em outras palavras, o planejamento parte de ações em médio prazo, que formam o Plano Plurianual (PPA), instrumento que aponta as grandes prioridades nacionais e regionais para períodos de quatro anos.
No entanto, esse plano precisa ser reavaliado a cada ano, considerando o orçamento disponível e novas prioridades que podem surgir – a exemplo de catástrofes, arrecadação mais baixa que a estimativa, entre outros imprevistos.
Essa reavaliação motiva o alinhamento anual das metas, viabilizado pelas Diretrizes Orçamentárias.
Definidas as diretrizes para o ano, o Governo Municipal está apto a viabilizar a execução das metas, estimando as receitas e fixando a programação das despesas para o exercício financeiro através da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Ou seja, a LDO faz a ligação entre o planejamento, expresso pelo PPA, e a prática, representada pela LOA.
Todo esse processo de planejamento e execução das ações do governo Municipal está sujeito à Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que determina que os objetivos e gastos públicos estejam previstos no PPA, LDO e LOA.
Dessa forma, podem ser fiscalizados pela população e pelo Poder Legislativo (vereadores), quando esses demonstram competência e independência para assumir e fazer seu papel que é de Legislar e Fiscalizar os atos do Poder Executivo.
Qual a importância da LDO?
Agora que você conhece a dinâmica do planejamento orçamentário, pode estar se perguntando se a LDO é, de fato, importante.
Afinal, já existem outros dois instrumentos para definir e colocar os planos em prática: o PPA e a LOA.
No entanto, a LDO é fundamental para conectar os objetivos às possibilidades, aproximando-os da realidade dos municípios.
Imagine, por exemplo, que uma cidade se orgulha de incentivar os esportes e, por isso, deseja receber um grande evento esportivo no próximo ano.
Como essa era uma demanda da população, o prefeito inseriu a recepção do evento no Plano Plurianual, e as metas foram aprovadas pela Câmara Municipal.
Porém, a cidade foi atingida por uma quantidade incomum de chuvas, que provocaram fortes enchentes e diversos prejuízos.
Casas e comércios ficaram alagados, pessoas foram arrastadas pelas águas e precisaram de atendimento de emergência. Muitas foram encaminhadas a hospitais para tratamento.
Diante desse quadro, a Prefeitura teve de custear os serviços de emergência, mutirões para socorrer os cidadãos e cobrir os danos ao patrimônio público.
Os gastos superaram a reserva para contingências, afetando o orçamento como um todo.
Obviamente, as prioridades mudaram bastante, e o PPA precisou de ajustes para que os recursos se voltassem às ações de reparação depois das enchentes.
Sem a LDO, ficaria complicado realizar esses ajustes e redirecionar o PPA rapidamente.
Porém, como as diretrizes devem ser revistas a cada ano, o município em questão pode redefinir seu foco, deixando para receber eventos esportivos em uma próxima oportunidade, com o orçamento menos apertado.
Observe que, quando aplicada corretamente, a LDO garante o andamento dos projetos indispensáveis para oferecer uma vida digna à população, além de evitar o endividamento desnecessário dos municípios e da União.
As diretrizes também determinam os valores que devem ser poupados para o pagamento de dívidas que já existem, como é o caso de eventuais Parcelamentos de dívidas de gestões anteriores, como:
- Concessionária de energia elétrica;
- Previdência social;
- Dívida Ativa da União;
- Credores diversos;
- Causas Trabalhistas; e
- Precatórios Municipais.
O que determina a Lei de Diretrizes Orçamentárias?
Visando disciplinar o que é prioritário e as regras para o uso do orçamento, a LDO estabelece limites para as despesas dos poderes – Executivo e Legislativo .
Ela fixa o montante de recursos que deve ser economizado para ações futuras e promove o equilíbrio entre as receitas e as despesas.
Também autoriza o aumento de receitas destinadas ao pagamento de servidores públicos; regulamenta transferências a entes públicos e privados, a fim de evitar fraudes.
Vale destacar, ainda, que a legislação possui um capítulo em que prevê as diretrizes caso a próxima LDO não seja aprovada a tempo, ou seja, antes que o ano seguinte termine.
Logo, cada LDO costuma ser bastante extensa.
O documento deve compreender:
- As metas e as prioridades da administração pública municipal;
- A estrutura e a organização dos orçamentos
- As diretrizes para a elaboração e a execução dos orçamentos da cidade
- As disposições para as transferências
- As disposições relativas à dívida pública municipal
- As disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e aos benefícios aos servidores, empregados e seus dependentes
- A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento (quando couber)
- As disposições sobre adequação orçamentária das alterações na legislação
- As disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves
- Disposições sobre transparência.
Quem está sujeito à LDO?
Por integrarem uma república federativa, os estados e municípios brasileiros têm certa autonomia quanto às legislações.
No entanto, essa autonomia não se aplica ao processo de planejamento e ações da administração pública, incluindo o uso dos recursos.
Ele deve seguir as mesmas exigências da União, expressas na Constituição de 1988.
Isso significa que todas as entidades pertencentes ao governo federal, estadual e municipal estão sujeitas à LDO, que define as diretrizes para utilização do orçamento de órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário.
O que são os orçamentos fiscais e a seguridade social?
São dois tipos de orçamentos previstos na LDO.
Mencionamos, no início deste texto, que a lei está prevista no artigo 165 da Constituição Federal, que trata dos orçamentos no âmbito das finanças públicas.
Mas esse trecho da legislação não se restringe à LDO.
Ele contempla todo o processo para direcionar as receitas e despesas, ou seja, fala sobre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual.
A LOA abrange três tipos de orçamento, classificados conforme sua aplicação:
orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento.
Conforme descreve a lei:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que o município, eventualmente, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Quando apresentado, o projeto de lei orçamentária deve ser acompanhado de um demonstrativo com detalhes das receitas e despesas, a fim de justificar o cálculo e destino dos recursos públicos.
Como funciona a vigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias?
O projeto de lei de diretrizes orçamentárias compete somente ao chefe do poder executivo (prefeito).
Tomando como exemplo a esfera federal, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), junto aos ministérios e unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, elabora uma proposta orçamentária com base naquela utilizada no ano anterior e nas metas do PPA.
No caso dos Municípios, geralmente o Secretário de Planejamento ou Finanças, após manifestação técnica de TODAS as Secretarias, elabora um pré-projeto.
Essa tarefa deve ser finalizada, de preferência, no início do primeiro semestre, pois o Poder Legislativo, em tese, não pode entrar em recesso caso não aprove o projeto da LDO até meados de julho – quando o período de descanso se inicia.
Depois de receber a versão prévia da LDO, os parlamentares terão que analisá-la e debater alguns pontos, adicionar emendas e reencaminhar o documento ao Poder Executivo, responsável por sancioná-lo.
Conforme as normas atuais, no Plano Federal, o presidente é obrigado a enviar o projeto final ao Congresso até 31 de agosto, e o documento é válido assim que publicado no Diário Oficial da União.
No caso dos Municípios esse calendário ocorre até meados de Agosto.
De qualquer forma, a vigência das diretrizes orçamentárias só deve terminar quando a próxima entrar em vigor.
Tanto que cada LDO apresenta um planejamento mínimo caso algum imprevisto impeça o cumprimento dos prazos estabelecidos na legislação.
Na prática, principalmente nos municípios do interior, como ninguém fiscaliza nada, nem Tribunais de Contas, nem Vereadores, nem população nem Ministério Público, a realidade é circense, pois um contador faz uma minuta, baseada no ano anterior, sem estudo, sem metas, sem debates, sem emendas e aprovam apenas por que a maioria das Câmaras de Vereadores não entende nem tenta entender o que é e para que serve a LDO, por isso, há tantos MUNICÍPIOS INGOVERNÁVEIS.
É a sórdida mistura de negligência, incompetência e impunidade acumulada ao longo dos anos.
*O autor é advogado, professor universitário e municipalista.