Transporte de estudantes universitários por Prefeituras: legal ou ilegal?

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*Por Ricardo Gomes

Algumas Prefeituras dos Municípios da Região Metropolitana de Manaus (RMM), há anos vem transportando estudantes universitários, com verbas públicas, para a capital do Amazonas, gerando lucro para diversas faculdades privadas, sem qualquer  contra-partida dessas instituições, sem regras claras, sem prestação de contas, sem nenhuma informação lógica no Portal da Transparência ou em seus balaços, vários deles cobrando “TAXAS” (?) dos alunos, sem previsão legal, numa mistura de filantropia e PILANTROPIA.

Quase nenhum município possui Lei Municipal que regulamente a matéria TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL DE ESTUDANTES UNIVERSITÁRIOS, e, ao que se sabe, tal despesa também não está em quase nenhuma Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e pior:  há noticias que vários Prefeitos estariam usando como Fontes de Receitas para pagamento das despesas com transporte universitário, aquelas ligadas ao Fundo Nacional da Educação Básica (FUNDEB), licitando, num mesmo edital, transporte escolar e transporte universitário, e até usando ônibus do Programa Caminho da Escola para esse tipo de transporte, que é vedado por Resolução do Ministério da Educação (MEC).

A falta de critérios, a falta de Legislação (Estadual e Municipais) e a total falta de fiscalização dos Órgãos de Controle (Câmaras de Vereadores, Tribunais de Contas, Ministério Público) já criou uma verdadeira “indústria do Transporte Escolar/universitário”, que engloba transporte terrestre e fluvial, movimentando dezenas de milhões de reais, todo ano, num jogo sem regras, que além do desperdício do dinheiro público, coloca em risco a integridade física e a vida de milhares de crianças e alimenta verdadeiras quadrilhas e lavanderias de dinheiro, principalmente nos municípios do interior do Amazonas, de onde chegam rumores muito fortes que os Prefeitos, Vereadores e seus laranjas são os verdadeiros donos de ônibus e  barcos, quase todos superfaturados, sem as mínimas condições de trafegabilidade e sem nenhum conforto ou manutenções adequadas e sem cumprir qualquer critério da Legislação Fluvial ou do Código Brasileiro de Trânsito.

A questão é seríssima, é grave, e o único movimento de racionalidade jurídica para apurar e combater esse crime financeiro-administrativo vem do Ministério Público Federal que estaria com procedimento inicial aberto, apurando o que é possível, só que, num estado de dimensões continentais, com uma dificuldade de acesso gigantesca, sem pessoal, sem a participação efetiva de uma população com consciência e coragem, isso é prenúncio de um resultado muito abaixo do que precisaria para ser minimamente efetivo, e os milhões de reais tendem a continuar escorrendo pelo ralo, com forte agravante do risco de vidas humanas.

No tocante aos critérios técnicos, nota-se que não há uma padronização minimamente racional dos tipos de ônibus, da qualificação dos motoristas, do uso de cinto de segurança e de uma apólice de seguros que garanta uma cobertura em caso de sinistros ou contra terceiros; não há adequação da licitação aos artigos 136 e 137 do Código Brasileiro de Trânsito; não há se que, a obrigatoriedade de uma caixa de primeiros socorros nos ônibus; e, há ainda, a frequente informação de ônibus superlotados, onde cada veiculo estaria fazendo até quatro rotas e triplicando o seu lucro e o tempo de viagem das crianças.

No lado financeiro, há anomalias de todo gênero, porem o que mais chama atenção é realmente o TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL DE ESTUDANTES UNIVERSITÁRIOS, que gera despesa, sem estar na LDO, sem existência de Lei Municipal e, com toda essa aberração, não se ouve dos Órgãos de Fiscalização e Controle (Câmaras de Vereadores, Ministério Público, Tribunal de Contas) nenhum um som, acerca da regulamentação dessa matéria ou da fiscalização desse tipo bizarro de contratação.

 Curioso é que, de forma geral, na mínima análise das contas de gestores públicos municipais, não raro, observa-se a realização de despesas sem autorização legal nos elementos de despesas. Muitas vezes isso ocorre pelo fato de o Chefe do Poder Executivo não abrir créditos adicionais em favor da Câmara, o que pode resultar em realização de despesa sem autorização legal ou a abertura de créditos diretamente.

Em regra, a despesa para ser liquidada deve ter sido previamente empenhada, e se foi empenhada, é porque, antes, deveria existir crédito concedido, ou seja, saldo na dotação própria, ao teor dos artigos 59, 60 e 61 da Lei 4.320/64, in verbis:

Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado “nota de empenho” que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Quando se gasta acima do autorizado, está se descumprindo todo um sistema orçamentário e de contabilidade pública previsto na legislação.

Em primeiro lugar, a Constituição Federal proíbe a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários (art. 167, II, CF/88).

Complementando esse comando, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que as despesas sem adequação orçamentária, ou seja, sem dotação suficiente, serão consideradas nulas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.

CF/88

Art. 167. São vedados:

II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

LRF

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 (…)

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária (…)

  • 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

No que tange à contabilidade pública, pelo regime de competência da despesa previstos nos artigos 35, II, da Lei n.º 4320/64 e 50, II, da LRF, não seria possível gastar acima dos créditos concedidos, visto que no método das partidas dobradas, a contrapartida do lançamento a crédito da conta “crédito empenhado” seria o lançamento a débito da conta “crédito disponível”. Então, contabilmente, só seria possível empenhar se houvesse saldo orçamentário na dotação própria.

Vê-se que caso os estágios da despesa sigam o roteiro contábil das partidas dobradas, não há como ocorrer empenhos acima dos créditos autorizados e, consequentemente, pagamento de despesas acima do empenhado.

O instrumento previsto na lei para evitar que a fixação de despesa fique sem dotação é a abertura de créditos adicionais por meio de decreto do chefe do poder executivo, previsto nos artigos 40 e 42 da Lei n.º 4.320/64.

Uma questão interessante é saber se é possível a abertura de créditos adicionais pelas Câmaras Municipais.

Em relação a essa questão, a Constituição Federal e a Lei n.º 4.320/64 são uníssonas em afirmar que a lei orçamentária anual poderá estabelecer autorização ao executivo para a abertura de créditos suplementares como exceção ao princípio da exclusividade da lei orçamentária, sendo a iniciativa de lei sobre matéria orçamentária de competência privativa do chefe do Poder Executivo [1], por força do disposto no art. 61, § 1º, II, “b”, e 84, XXIII, da CF/88.

Art. 165, § 8º, CF – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Art. 7°, Lei n.º 4.320/64 – A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43

Art. 61. (…).

  • 1º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre:

  1. b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.

A competência legislativa em matéria orçamentária e financeira é concorrente, o que significa que a União estabelece normas gerais (no caso a Lei n.º 4.320/64), cabendo aos Estados a competência suplementar, porém sem colidir com os preceitos gerais, visto que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.

Aos municípios resta somente suplementar a legislação federal e estadual nessas matérias e ainda assim no que couber.

Art. 24, CF/88. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento;

1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

  • 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
  • 4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Art. 30, CF/88. Compete aos Municípios:

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Segundo o art. 42 da Lei n.º 4.320/64, os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por Decreto do Poder Executivo. Sua abertura depende ainda da existência de recursos disponíveis e será precedida de exposição justificada (art. 43 da Lei n.º 4.320/64).

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

Ademais, apesar da Lei n.º 4.320/64 ser uma lei ordinária em sua origem, é em essência uma lei complementar, pois foi recepcionada pela Constituição Federal como tal, não podendo atualmente ser alterada ou revogada por lei ordinária, mas somente por outra lei complementar, em razão da vedação de uma espécie normativa invadir o campo normativo de outra.

Segundo o STF, as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis apenas no sentido formal, caracterizadas por serem leis ordinárias de efeitos concretos, que apenas prevêem as receitas públicas e autorizam os gastos, não criando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e financeiras. Por essa razão, não se pode exigir judicialmente o cumprimento da lei do orçamento, pois lhe falta uma característica essencial das leis: a coercibilidade  (RE 17184, ADI 2.484-MC, ADI 2.100, ADI 2.535-MC).

A despeito da previsão de abertura de créditos adicionais diretamente pelo legislativo municipal constar de algumas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de Leis Orçamentárias Anuais (LOA), tais leis não poderiam permitir validamente a abertura de créditos pelo chefe do Poder Legislativo sem ferir o comando da Lei n.º 4.320/64.

Vê-se que, se no sistema orçamentário e de contabilidade pública previsto na legislação tecnicamente não é possível o empenho de despesa sem o respectivo crédito no elemento de gastos, logo, a realização de despesa, sem previsão legal e sua previsão na  Lei de Diretrizes do Orçamento, é, s,m.j. sim CRIME DE RESPONSABILIDADE (Decreto 201/1967, inciso V do artigo 1) e IMROBIDADE ADMINISTRATIVA (Lei Federal 8.429/1992, inciso IX do artigo 10), e com essa sugestão de pauta, o assunto fica fraqueado às Câmaras de Vereadores, como Fiscais naturais do Poder Executivo, segundo todas as Leis Orgânicas, ao Tribunal de Contas do Estado e aos Membros do Ministério Público Federal e do Estado, que são os órgãos de Controle e Fiscalização mais qualificados e aparelhados para o estudo mais aprofundado e o acompanhamento da matéria, através de análise rigorosa da Legislação e das condutas dos Agentes Públicos.

A população infantil, sem saber, agradece.

*O autor é advogado e professor universitário.

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